Le ragioni del Sì alla revisione costituzionale

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Non c’è forse tutto, ma c’è molto di quel che serve

di Annamaria Poggi

Le ragioni del Sì alla riforma costituzionale risiedono principalmente nella risposta ad almeno tre domande (che chiunque voglia porsi in maniera “laica” rispetto al progetto di revisione costituzionale dovrebbe porsi): Il nostro sistema istituzionale così come è oggi funziona? Il progetto di revisione approvato in parlamento affronta problemi reali? Come

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Per quanto riguarda la prima domanda la risposta negativa si impone: la costruzione del rapporto parlamento-governo per un verso e quello stato-regioni, per l’altro, nel tempo si sono dimostrati sempre più inadeguati ad affrontare efficacemente i problemi posti dalla globalizzazione e da una società sempre più complessa. Lentezza nelle decisioni politiche (arriviamo sempre dopo ad affrontare i problemi perché i nostri tempi di reazione parlamentare sono lunghi); opacità di responsabilità (non c’è una netta separazione di competenze e di responsabilità tra parlamento e governo e tra stato e regioni); aumento sproporzionato dei poteri normativi del governo a fronte di un procedimento legislativo lento e farraginoso; consociativismo politico esasperato; moltiplicazione delle sedi di concertazione dovuta alla carenza di centri decisionali effettivi; sistemi politici locali “inermi” rispetto alle decisioni politiche centrali (una per tutte la legge di bilancio) e “fuori controllo”; poteri legislativi regionali completamente asimmetrici rispetto alla dimensione degli interessi da regolare (le comunicazioni, le grandi reti di trasporto, la produzione e distribuzione di energia).

I tentativi di modifica agli snodi istituzionali

Del resto se ciò non fosse vero non si spiegherebbe il motivo per cui dal 1982 si sono susseguiti senza sosta i tentativi di modificare gli snodi istituzionali di cui sopra come dimostrano, a tacer d’altro, le commissioni insediate a tale scopo: Commissione bicamerale Bozzi, 1983-1985; Commissione bicamerale De Mita-Iotti, 1992-1994; Comitato Speroni (governo Berlusconi I, 1994); Commissione bicamerale D’Alema, 1997-1998; Comitato Brigandì, (governo Berlusconi II, 2002-2004); Progetto di revisione approvato dalle camere, 2005; Progetto Violante, 2007; Commissione di esperti (governo Letta, 2013). Quando poi nel 2001 si giunge a una prima e consistente revisione, questa, come oggi è sotto gli occhi di tutti, fallisce i suoi scopi perché tocca il rapporto stato-regioni, senza tuttavia modificare alcuni snodi centrali (il senato, innanzitutto).

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Il progetto di revisione approvato in parlamento, per venire alla seconda domanda, affronta problemi reali poiché tocca precisamente i due snodi cruciali del sistema istituzionale: il sistema parlamentare e il rapporto parlamento-governo; l’asse dei rapporti stato-regioni. Sui tentativi di personalizzazione (molto dannosi) va alzato il velo e va guardata la realtà delle cose: il progetto di revisione affronta problemi reali e cerca, a volte bene, a volte con più difficoltà, di risolverli. Questo progetto di revisione, in altri termini, non è il capriccio di qualcuno ma è il tentativo di affrontare questioni essenziali per la tenuta istituzionale del paese.

Veniamo al terzo quesito: come? C’è un “come” di metodo, su cui si appuntano moltissime critiche. Molti colleghi hanno espresso posizioni negative legate al fatto che la riforma costituirebbe secondo loro “espressione di un indirizzo di governo e risultato del prevalere contingente di alcune forze politiche su altre”. Come hanno giustamente a mio avviso notato altri, invece, quando il governo Renzi si presentò alle camere per chiedere la fiducia, nessuno gli contestò di aver presentato il suo programma di governo ponendo al primo posto le riforme costituzionali, istituzionali ed elettorali, allora nessuno, dentro o fuori le camere, obiettò che quello non doveva essere un punto programmatico dell’esecutivo (peraltro non è certamente la prima volta che un governo presenta un disegno di revisione costituzionale, basti pensare alla modifica dell’art. 81 presentata dal governo Monti, per rimanere a tempi recenti).

Veniamo al “come” nel merito. Il fulcro di tutta la riforma è costituito dal superamento dell’anacronistico bicameralismo paritario indifferenziato, con la previsione di un rapporto fiduciario esclusivo fra camera dei deputati e governo. Il punto merita di essere sottolineato perché si tratta di superare un sistema di bicameralismo che, a dispetto di quanti alcuni ritengano, non è affatto quello voluto dai nostri costituenti. Anzi, è il frutto dello stravolgimento del modello da loro auspicato, che si realizzò con un colpo di mano deciso fuori dall’aula da un accordo tutto politico (tra Dc e Pci) che sovvertì all’ultimo momento il disegno fissato dall’ordine del giorno Nitti. Ciò, peraltro, a riprova che quelle “larghe intese” la cui mancanza costituisce oggi una delle remore più pesanti nei riguardi della riforma, non vi furono neppure in assemblea costituente su punti nodali, come quello appena rammentato, come pure per le regioni e per le province.Non solo, ma era stato lo stesso presidente Napolitano a indicare al nuovo governo l’esigenza “di adottare in tempi brevi le riforme strutturali per le istituzioni e per l’economia e il lavoro”. Date queste premesse “storiche”, non vi è da scandalizzarsi oltremisura che ora il presidente del consiglio leghi il destino suo e del suo governo all’approvazione popolare della riforma. È anzi un fatto di coerenza (così raro da qualche tempo a questa parte) che qualcuno si assuma finalmente la responsabilità politica delle scelte fatte e dei risultati ottenuti.

Dal superamento del bicameralismo paritario deriva, poi, il nuovo senato, quale sede di rappresentanza al centro delle istituzioni locali (regioni e comuni). Proprio in questo fatto si giustifica la permanenza, altrimenti irrazionale, di due camere. Del resto il nostro è un sistema ormai largamente decentrato che richiede, necessariamente, una istituzione politica di rappresentanza delle esigenze della periferia al centro del sistema. Tale impianto, peraltro, è coerente con il ridisegno dei rapporti stato-regioni: è vero, infatti, che si eliminano molte delle competenze legislative delle regioni (peraltro sproporzionate rispetto alla capacità regolatoria delle stesse) ma in compenso si conferisce alle regioni e ai comuni la possibilità di compartecipare delle leggi statali e principalmente di quelle per loro più importanti, perché incidono direttamente sulla loro capacità di governo (prima fra tutte la legge di bilancio e quelle ad essa collegate).

La differenziazione delle camere

Dalla differenziazione di “rappresentanza” delle camere, deriva poi la diversificazione dei loro compiti. I procedimenti legislativi vengono articolati principalmente in due modelli, a seconda che si tratti di revisione costituzionale o di leggi di attuazione dei meccanismi di raccordo tra stato e autonomie (dove camera e senato approvano i testi su basi paritarie), mentre si prevede una generale prevalenza della camera su tutto il resto, permettendo al senato unicamente la possibilità di richiamare tutte le leggi, ma lasciando comunque l’ultima parola alla camera stessa. Certo, in tal modo, si complica il procedimento legislativo (semplicemente perché non è più unico) ma ciò è l’inevitabile conseguenza della differenziazione delle due camere, come accade in tutti i paesi che adottano tale sistema. Si riforma poi nuovamente dopo il 2001 il titolo V attraverso un incremento delle materie di competenza statale, come peraltro suggerito dalla giurisprudenza costituzionale. Nello stesso tempo la riforma individua materie proprie di competenza regionale rispetto alle quali lo stato fisserebbe “disposizioni generali e comuni”. La soppressione della competenza concorrente è funzionale a razionalizzare il riparto di materie, mentre la diminuzione dei poteri del governi locali va letta nell’ottica di ricondurre gli stessi poteri nelle dinamiche complessive di governo del paese.costituzione

Da questo punto di vista le critiche sulla diminuzione di democrazia locale risultano piuttosto superficiali: e anzi l’istituzione della camera politica di rappresentanza delle autonomie locali è volta propriamente ad aumentare il tasso di democrazia locale, facendo sì che le autonomie locali possano determinare concretamente il contenuto delle leggi che le riguardano (si pensi, ad esempio, che oggi le leggi sulle funzioni dei comuni sono decise dal parlamento, con la riforma esse verrebbero decise sempre dal parlamento ma in cui una delle due camere è rappresentanza anche dei comuni). Inoltre la riforma non vanifica il principio di sussidiarietà amministrativa che rimane un cardine dell’intero titolo V.

Il riequilibrio dei poteri normativi

Altro punto importante riguarda il riequilibrio dei poteri normativi del governo con una serie di limiti più stringenti alla decretazione d’urgenza introdotti direttamente in Costituzione per evitare l’impiego elevato che si è registrato nel corso degli anni con la garanzia, nel contempo, di avere una risposta parlamentare in tempi certi alle principali iniziative governative tramite il riconoscimento di una corsia preferenziale e la fissazione di un periodo massimo di settanta giorni entro cui il procedimento deve concludersi. Il sistema delle garanzie viene potenziato: il rilancio degli istituti di democrazia diretta, il rafforzamento dell’iniziativa popolare delle leggi e del referendum abrogativo, il ricorso diretto alla corte costituzionale sulla legge elettorale.

Infine si registra uno sforzo non insignificante per ridurre i costi della politica: 220 parlamentari in meno; un tetto all’indennità dei consiglieri regionali; il divieto per i consigli regionali di finanziare senza controlli i gruppi consiliari; la fusione degli uffici delle due camere e il ruolo unico del loro personale. Certo, il testo non è, né potrebbe essere privo di difetti e discrasie: non ci sono però né scelte sbagliate, né scelte antidemocratiche. In conclusione, riprendendo l’incipit di un documento per il Sì, “non c’è forse tutto, ma c’è molto di quel che serve e non da oggi”.

annamaria.poggi@unito.it

A. Poggi insegna diritto costituzionale all’Università di Torino

Le ragioni del No alla revisione costituzionale – Premierato assoluto e bicameralismo confuso

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